Rikets digitale tilstand

Norge i internasjonale undersøkelser

Internasjonale undersøkelser viser at Norge har et godt grunnlag for å lykkes med digitalisering av offentlig sektor. Det kommer av høy digital kompetanse i befolkningen, god infrastruktur og et allerede digitalisert samfunn. I DESI-indeksen 2021 havner Norge på en 5. plass blant 28 land i Europa. Norge ligger også helt i toppen på verdensbasis og havner på en 13. plass blant 193 FN-land.

I EUs årlige digitaliseringsundersøkelse, eGovernment Benchmark 2021, havner Norge på en 11. plass, mot en 8. plass i 2020. Undersøkelsen viser at Norge i stor grad har tilgjengelige og bruker-tilpassede offentlige digitale tjenester, og at vi er gode på å benytte teknisk infrastruktur. Samtidig peker undersøkelsen på at transparens er en utfordring for både Norge og andre land i Europa.

Digital sikkerhet er en grunnleggende forutsetning for å opprettholde tillit til offentlig sektors IT-systemer og digitale tjenester. Brukerne forventer og krever at de digitale løsningene er trygge og sikre, og at krav til informasjonssikkerhet og den enkeltes personvern ivaretas på en god måte. Kantars undersøkelse av nasjonale og kommunale digitale tjenester i 2021 viser at nordmenn har generell høy tillit til at sikkerhet og personvern blir ivaretatt i offentlige digitale tjenester. Likevel ser vi en tendens til fallende tillit i befolkningen. IT i praksis viser at kun 47 prosent av innbyggerne har noen eller høy grad av tillit til at digitale tjenester fra offentlige myndigheter ivaretar deres personopplysninger på en trygg måte. Dette er en nedgang på 3 prosentpoeng fra i fjor. Også innbyggerundersøkelsen til DFØ viser til fallende tillit til myndighetens internettsikkerhet. En mulig forklaring er brukernes økte forventinger og kunnskap på området. Utviklingen betyr nødvendigvis ikke at situasjonen har blitt dårligere enn tidligere.

Norge har et potensial til å forbedre åpenhet og transparens i offentlige digitale tjenester og rangeres til en 18. plass blant 36 land i eGovernment Benchmark 2021. Utfordringene knyttes til lite åpenhet rundt hvordan tjenester leveres og utformes, samt lav transparens knyttet til viderebruk av personlig data som når, av hvem og til hvilket formål dataen har blitt brukt. Dette er et område som bør få ekstra oppmerksomhet gjennom arbeidet med å realisere digitaliseringsstrategien. Innsatsområdene sammenhengende tjenester og deling og bruk av data vil være spesielt viktige i så måte.

Nordmenn har generell høy digital kompetanse og mange er flinke til å ta i bruk digitale tjenester. I 2021 oppgir 94 prosent av nordmenn mellom 16 og 79 år at de bruker internett daglig. Dette er en økning fra 92 prosent i fjor (SSB Statistikkbanken, tabell 11124). Likevel er det enkelte brukergrupper som eldre, barn, personer med nedsatt funksjonsevne, personer som står utenfor arbeidslivet eller har lav utdanning som står i fare for å oppleve digitalt utenforskap (Kompetanse Norge, Digital hele livet, Redd Barna-undersøkelse). Tall fra DFØ’s innbyggerundersøkelse 2021 viser at 15 prosent av innbyggerne var misfornøyde med det offentlige når det gjelder muligheten de har til selv å utføre oppgaver over internett. Tallet har økt 4 prosentpoeng fra 2019. Undersøkelsen viser at de over 67 år, de med lav utdannelse og de med nedsatt funksjonsevne i større grad er misfornøyde enn andre grupper. Dette viser at det fortsatt er behov for målrettet innsats for å tilpasse digitale tjenester for alle.

Digitalt utenforskap rammer dem som trenger det offentlige mest

Det er ofte de mest utsatte og de som har størst behov for offentlige tjenester, som står i størst fare for å oppleve digitalt utenforskap. Digitaliseringsstrategien skal utvikle sammenhengende tjenester innenfor syv prioriterte livshendelser. Fire av disse livshendelsene; "Alvorlig sykt barn", "Miste og finne jobb", "Ny i Norge", og "Dødsfall og arv", retter seg mot målgrupper som har større sannsynlighet for å oppleve digitalt utenforskap. Skal vi lykkes med å gi et godt tjenestetilbud innen disse livshendelsene er det nødvendig å være oppmerksom på de utfordringene digitalt utenforskap kan medføre, inkludert manglende evne til å delta digitalt blant hovedmålgruppene.

Koronapandemien har vært en stor pådriver for omstilling og utvikling av nye digitale tjenester og Statistisk sentralbyrå melder at 8 av 10 offentlige virksomheter økte digitaliseringstakten i 2021. Likevel ser vi at utviklingen hovedsakelig har rettet seg mot nye enkelttjenester knyttet til blant annet kompensasjonsordninger, vaksinasjon og smittesporing.

Tall fra IT i praksis viser at 7 prosent av virksomhetene leverer hoveddelen av deres digitale tjenester som sammenhengende tjenester i dag. Samtidig svarer 30 prosent av virksomhetene at de er enige eller svært enige i at virksomheten utvikler digitale og sammenhengende tjenester for brukerne, noe som kan tyde på at vi vil se en positiv utvikling innen digitale og sammenhengende tjenester i tiden fremover. Tross økt fokus på utvikling av sammenhengende tjenester i virksomhetene, opplever mange at finansiering og øremerking av budsjettmidler til enkeltstående tjenester er et hinder. Det er også en vei å gå når det gjelder brukernes opplevelse av tjenestene. 30 prosent oppgir at det er lett å skape sammenheng og overblikk når de er i kontakt med det offentlige, og utviklingen er flat siden i fjor. Mye tyder derfor på at flere tjenester leveres digitalt, men vi mangler fortsatt å komme opp i fart i arbeidet med sammenhengende tjenester.

Norge scorer høyt på digital tilgjengelighet til offentlige tjenester sammenlignet med andre land, og rangeres til en 6. plass av 36 europeiske land i eGovernment Benchmark 2021, opp tre plasser fra 2020. 96 prosent av tjenestene som ble testet i undersøkelsen var digitalt tilgjengelige, og brukerne kan i stor grad både finne informasjon og gjennomføre offentlige tjenester på nett. Dette er en positiv utvikling fra 94 prosent i 2020. Offentlige tjenester rettet mot næringslivet er i større grad digitalt tilgjengelig enn tjenestene som er rettet mot innbyggere. Sistnevnte gjelder både for Norge og europeiske land.

Norge er et av landene i Europa med høyest andel innbyggere som kommuniserer digitalt med offentlig sektor, og er kun forbigått av Island. Ifølge Eurostat kommuniserte 92 prosent av nordmenn digitalt med det offentlige én eller flere ganger i løpet 2021. Dette er det samme som året før. Elektronisk selvbetjening, telefon eller e-post er i stor grad foretrukket fremfor personlig oppmøte og ikke-digitale kommunikasjonsformer. Likevel ser vi at innbyggernes ønske og vilje til å kommunisere med det offentlige gjennom digitale kanaler blir mindre desto mer kompleks situasjonen er (IT i praksis, 2021). Det er viktig at tjenesteutviklingen alltid er oppmerksom på å imøtekomme brukernes behov, også når situasjonen oppleves som kompleks eller særlig viktig for brukeren.

Andelen av befolkningen med tilgang til smarttelefon og nettbrett øker stadig, og mobilen har blitt det foretrukne verktøyet for å gå på internett. Det offentlige ser ut til å tilpasse seg godt. 96 prosent av de norske offentlige tjenestene som ble testet var digitalt tilgjengelig i et mobilvennlig format, ifølge eGovernment Benchmark 2021. Dette er en positiv utvikling fra 92 prosent året før. Økt bruk av mobil og nettbrett i kontakt med det offentlige medfører ytterligere krav til sammenheng, deling av data og brukervennlig utforming av digitale tjenester, så den digitale kommunikasjonen med det offentlige blir så enkel som mulig.

Deling av data

Ved utgangen av 2021 var det registrert 1575 datasett i Felles datakatalog. Dette er en økning på 132 fra 2020. Likevel er økningen mindre enn de foregående år: I 2018 var økningen på 187, i 2019 på 268 og i 2020 337.

Tall fra IT i praksis 2021 viser en negativ utvikling i deling av data på tvers av offentlig sektor. 26 prosent av virksomhetene oppgir at de sjelden eller aldri deler data med andre offentlige virksomheter. Dette er en negativ utvikling på 6 prosentpoeng fra 2020. Noe av forklaringen på denne nedgangen kan knyttes til en større andel respondenter fra kommuner i IT i praksis for 2021 sammenlignet med 2020. Kommunene deler som hovedregel mindre enn statlige virksomheter. I 2021 var det 29 prosent av kommunene som sjelden eller aldri delte data med andre offentlige virksomheter, mens det tilsvarende tallet for statlige virksomheter var 19 prosent. Det er likevel verdt å merke seg at også statlige virksomheter delte mindre i 2021 enn i 2020, da tallet på virksomheter som sjelden eller aldri delte var 13 prosent.

Dette er en utvikling som bekreftes av tall fra SSB. De viser at det var flere offentlige virksomheter som ikke delte åpne data i tråd med gjeldende retningslinjer i 2021 enn i 2020. Blant de statlige virksomhetene hadde andelen som ikke deler økt fra 11 til 15 prosent. Blant kommunene var det i 2021 28 prosent som ikke delte åpne data, mens det året før var 26 prosent.

Gjenbruk av data

Ifølge tall fra IT i praksis, svarer kun 16 prosent av virksomhetene at de i stor eller svært stor grad gjenbrukte data fra andre offentlige virksomheter på tvers av sektorområder i 2021, mot 25 prosent i 2020. Som for deling av data, kan noe av forklaringen på denne nedgangen knyttes til en større andel kommunale besvarelser i 2021. Men også her er det en negativ utvikling dersom man bare ser på tallene for statlige virksomheter, fra 35 prosent i 2020 til 25 prosent i 2021.

SSB stilte i 2021 for første gang spørsmål om gjenbruk av data i offentlige sektor. Svarene bekrefter forskjeller mellom statlig og kommunal sektor. Blant statlige virksomheter svarer 39 prosent at de gjenbruker data fra andre offentlige virksomheter i saksbehandling; tilsvarende for kommunene er 25 prosent. Når det gjelder gjenbruk av data fra andre offentlige virksomheter i tjenester som tilbys, var det 33 prosent av statlige virksomheter som i stor grad oppga at de gjorde det, og 18 prosent av kommunene.

Manglende prioritering, kultur for datadeling og håndtering av sensitive persondata og/eller andre taushetsbelagte opplysninger angis ifølge IT i praksis som hovedårsakene til hvorfor virksomhetene ikke gjenbruker data fra andre virksomheter. Den tilbakeholdne tilnærmingen til gjenbruk av data gjenspeiler seg i tjenesteutviklingen, der kun 12 prosent av virksomhetene oppgir at de i stor eller svært stor grad har utviklet eller forbedret digitale tjenester basert på åpne data i 2021.

Åpne data

Et positivt tegn er at Norge i 2021 blir plassert i kategorien «fast tracker» på modenhetsindikatoren for åpne data (Open Data Maturity Report, 2021), det tredje høyeste av fire modenhetsnivåer. Dette kan skyldes at Norge har delt mye data under pandemien. Koronapandemien har vist et stort potensial for nyttiggjøring og verdiskaping basert på åpne data, eksemplifisert av deling og gjenbruk av data om smitterater, vaksinering og sykehusinnleggelser. Dette kan være med på å forklare at Norge klatrer fra en 29. til en 13. plass blant de 34 europeiske landene som rapporten dekker. Rapporten kan overordnet tolkes som at Norge evner å nyttiggjøre seg av åpne data, men mangler en systematisk tilnærming til datadeling og verdiskaping over tid.

Felles økosystem for nasjonal digital samhandling og tjenesteutvikling skal legge til rette for god samhandling mellom kommunale og statlige virksomheter, med innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv i Norge. Felles økosystem må derfor tilby ressurser som etablerer tilstrekkelig samhandlingsevne på juridisk, organisatorisk, semantisk og teknisk nivå. Dette kan være ressurser i form av krav og anbefalinger, veiledninger, beste praksiser, standarder, prinsipper og fellesløsninger.

Europakommisjonen gjennomfører en årlig undersøkelse for implementering av European Interoperability Framework (EIF), et rammeverk som skal bidra til bedre samhandling blant offentlige digitale tjenester. I undersøkelsen for 2021 ble Norge rangert på en 6. plass. Dette representerte en liten nedgang fra året før, da Norge var femte best blant de 36 landene undersøkelsen dekker.

Bruken av de nasjonale fellesløsningene har skutt fart under pandemien og antallet offentlige tjenester som bruker de nasjonale fellesløsningene har økt med 25 prosent i 2021. I IT i praksis svarer 33 prosent at virksomhetens tjenesteportefølje i stor eller svært stor grad anvender nasjonale fellesløsninger i 2021. Andelen virksomheter som oppgir at de nasjonale fellesløsningene har bidratt til å utvikle bedre løsninger for virksomheten ligger høyt og relativt stabilt rundt 75 prosent i 2021, og 76 prosent i 2020. Det samme ser vi for bruk av fellesløsningene til å utvikle sammenhengende tjenester der 68 prosent av virksomhetene svarer at de nasjonale fellesløsningene i stor eller svært stor grad har bidratt til å utvikle sammenhengende tjenester i 2021, mot 66 posent i 2020.

Norge ligger høyt på internasjonale målinger knyttet til bruk av digitale komponenter, for eksempel nasjonale fellesløsninger, i offentlige tjenester. På dette området rangeres Norge til en 7. plass blant 36 europeiske land i eGovernment Benchmark 2021. Dette er en oppgang fra året før da vi ble rangert til en 10. plass. Norge er særlig gode på bruk av eDokumenter og digital post, og majoriteten av tjenestene benytter også eID og registerdata der dette er relevant.

IT i praksis 2021 viser at digitalisering i stor grad har bidratt til gevinster knyttet til bedre kvalitet, produktivitet og effektivitet i virksomhetenes prosesser og tjenester. 60 prosent av virksomhetene oppgir at de har oppnådd raskere betjening av innbyggerne som følge av digitalisering i 2021, mot 31 prosent i 2020. Virksomhetene har i mindre grad realisert gevinster knyttet til ressursbruk. Kun 12 prosent av virksomhetene har redusert bemanningen, mot 22 i 2020, og 22 prosent har redusert kostnader mot 26 prosent i fjor. 19 prosent av virksomhetene oppgir at de lykkes med å hente ut planlagte gevinster fra digitaliseringsprosjekter i 2021.

Det er et forbedringspotensial når det kommer til systematisk arbeid med gevinstrealisering. Rundt halvparten av virksomhetene oppgir at de kun benytter et minimum av verktøy og metoder til gevinstrealisering i 2020 og 2021. 22 prosent av virksomhetene angir at de har lite fokus på gevinstrealisering i virksomheten, mot 11 prosent i 2020. Få virksomheter jobber dermed systematisk og målrettet med gevinstrealisering fra digitaliseringsprosjekter.

Dette må vi ha fokus på i 2022

Ambisjonen i digitaliseringsstrategien er at innbyggerne, næringslivet og frivillig sektor skal få en enklere hverdag. Brukerne av offentlige tjenester skal møte et sammenhengende og intuitivt tjenesteforløp, uavhengig av hvilken eller hvor mange myndigheter som er involvert i å levere tjenesten. På bakgrunn av årets status mener Digdir det i 2022 blir særlig viktig å holde fokus på tillit, sikkerhet og digitalt utenforskap.